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新京報(bào)訊 自2006年啟動(dòng)修法工作后，大氣污染防治法終于形成修訂草案，并于昨日在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上提請(qǐng)審議。相比現(xiàn)行大氣法，修訂草案新增了標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃制定、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天應(yīng)對(duì)三個(gè)章節(jié)，并強(qiáng)化了企業(yè)和政府的法律責(zé)任，如要求空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)的城市必須限期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)。對(duì)于機(jī)動(dòng)車污染方面，草案給予了機(jī)動(dòng)車限行的許可。
草案共8章100條，除了新增的三個(gè)章節(jié)外，對(duì)政府的環(huán)保責(zé)任、排放總量控制和排污許可制度，企業(yè)排放法律責(zé)任等方面均進(jìn)行了強(qiáng)化。草案曾經(jīng)在今年9月公示，征求了各政府部門、專家學(xué)者和社會(huì)各界的意見。據(jù)了解，有一些來自部門、研究機(jī)構(gòu)和地方的意見認(rèn)為，該草案還可以更成熟，特別是在新環(huán)保法修訂出臺(tái)的背景下，單行污染防治立法應(yīng)該在模式、原則、內(nèi)容方面進(jìn)行統(tǒng)籌研究，與環(huán)保法相銜接，對(duì)新環(huán)保法中已經(jīng)規(guī)定的制度，依據(jù)大氣污染防治的特點(diǎn)進(jìn)行細(xì)化。
■ 焦點(diǎn)
政府責(zé)任
空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)有期限
修訂草案明確了政府在管理空氣質(zhì)量上的責(zé)任，要求各地推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)多種污染物協(xié)同控制。修訂草案要求縣級(jí)以上人民政府將大氣污染防治工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，地方人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施，使空氣質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善。城市需實(shí)施空氣質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，這意味著各城市必須按期實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)。
草案規(guī)定了******實(shí)行大氣環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將大氣環(huán)保目標(biāo)任務(wù)完成情況納入考核內(nèi)容，作為對(duì)負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。對(duì)超過******重點(diǎn)大氣污染排放總量控制指標(biāo)或者未完成目標(biāo)的地區(qū)，省級(jí)以上政府環(huán)保主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同監(jiān)察等部門約談當(dāng)?shù)卣饕?fù)責(zé)人。
具體措施
重污染天企業(yè)可以停產(chǎn)
修訂草案對(duì)機(jī)動(dòng)車限行給予了法律依據(jù)，規(guī)定各地政府根據(jù)自身需求和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告。草案也對(duì)其他一些具體污染源進(jìn)行了規(guī)定，如揚(yáng)塵污染、餐飲油煙污染、煙花爆竹燃放污染、火葬場(chǎng)廢氣排放污染等。
在重污染天應(yīng)急章節(jié)中，草案也要求各地政府必須在發(fā)生重污染天氣時(shí)發(fā)出預(yù)警，啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或限產(chǎn)、限制或禁止部分機(jī)動(dòng)車行駛、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工等措施。
法律責(zé)任
取消環(huán)保罰款50萬封頂
草案強(qiáng)化了企業(yè)排放大氣污染物的法律責(zé)任。草案取消了現(xiàn)行法律對(duì)造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“******不超過50萬元”的封頂。
草案規(guī)定：造成大氣污染事故的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對(duì)造成一般或較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計(jì)算罰款；對(duì)造成重大或者特大大氣污染事故的，按造成直接損失的3倍以上5倍以下計(jì)罰。
為貫徹落實(shí)新修訂的環(huán)保法“按日計(jì)罰”，草案明確規(guī)定了“按日計(jì)罰”的幾種情況：超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的；建筑施工或者貯存易產(chǎn)生揚(yáng)塵的物料未采取有效措施防治揚(yáng)塵污染的。
草案還規(guī)定，未取得排污許可證排放、超標(biāo)排放、通過偷排、篡改或者偽造監(jiān)督數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的，被責(zé)令停止排污、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，拒不執(zhí)行的，依照環(huán)保法的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人予以拘留。
■ 分析
修法為“單雙號(hào)常態(tài)化”開綠燈？
大氣污染防治法修訂草案中的一個(gè)法條，再次挑動(dòng)起人們關(guān)于是否“單雙號(hào)限行常態(tài)化”的敏感神經(jīng)。在“機(jī)動(dòng)車船大氣污染防治”專門一節(jié)中，第45條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告?！庇浾卟稍L的多位法學(xué)專家認(rèn)為，向地方政府授權(quán)，應(yīng)對(duì)授權(quán)條款有所規(guī)制，補(bǔ)償機(jī)制更加明確、完善，防止地方保護(hù)和部門利益法制化。 據(jù)新華社
“限行措施”給地方政府授權(quán)大
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法專家王燦發(fā)教授分析認(rèn)為，這個(gè)條款給了地方政府一個(gè)很大的權(quán)力。如果這個(gè)條款作為法律正式規(guī)定下來，有可能成為地方單雙號(hào)限行常態(tài)化的依據(jù)。長(zhǎng)期研究環(huán)保法律的北京大學(xué)教授汪勁建議對(duì)相應(yīng)條款做進(jìn)一步細(xì)化。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效介紹，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的修訂草案第45條，與之前在國(guó)務(wù)院法制辦公開征求意見階段的條款有區(qū)別，提高了使用這項(xiàng)權(quán)限的政府的級(jí)別。征求意見稿是授權(quán)“縣級(jí)以上人民政府”，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的修訂草案則修改為“省級(jí)人民政府”。
竺效說，如果是單雙號(hào)限行，那么草案第45條中“規(guī)定限制、禁止機(jī)動(dòng)車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間”，這個(gè)表述就比較籠統(tǒng)。比如是臨時(shí)限行還是常態(tài)化限行，排放控制是否區(qū)分高排放、低排放的排污水平，這兩類標(biāo)準(zhǔn)，交叉排列組合，就可以劃分出不同類型的限行措施，每種類型的適用條件，以及限行以后相應(yīng)的補(bǔ)償措施，都需要有明確的規(guī)則。
應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定授權(quán)條件細(xì)化補(bǔ)償措施
汪勁認(rèn)為，第45條涉及公民出行和機(jī)動(dòng)車財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使。要授權(quán)地方政府，則應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)條件，比如當(dāng)可能發(fā)生嚴(yán)重大氣污染的時(shí)候，或空氣中某些污染物指標(biāo)達(dá)到一定數(shù)值等，這些嚴(yán)格限定的前置條件不但要有，還要在法條中明確列出來。
不但要有前置條件，還要有相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償措施。竺效說，因?yàn)椤皢坞p號(hào)限行常態(tài)化”是對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行了限制，就需要合理的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償可以包括多種方式，比如車船使用稅等稅收的減免，保險(xiǎn)費(fèi)用的調(diào)整等。總之，配套措施需要精細(xì)化。
“每一種限行的類型、限制條件、如何補(bǔ)償?shù)榷紤?yīng)當(dāng)在法律條文中予以明確。做出不同的限行規(guī)定和相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定，才能夠讓現(xiàn)在各個(gè)地方的各種限行方案有一個(gè)更好的法律依據(jù)，更加公平合理?！斌眯дf。
“即使是緊急狀況，政府行動(dòng)也應(yīng)審慎”
草案中新增加的第六章“重污染天氣應(yīng)對(duì)”中的第72條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制或者禁止部分機(jī)動(dòng)車行駛、禁止燃放煙花爆竹等應(yīng)急措施。
即使是緊急情況，政府行動(dòng)也應(yīng)當(dāng)審慎。王燦發(fā)說，第72條就是立法授權(quán)政府可以行使緊急命令權(quán)，特別是發(fā)生嚴(yán)重大氣污染緊急情況時(shí)，可以讓機(jī)動(dòng)車停止行駛、工廠停工等。給予政府一定的緊急命令權(quán)，這是很多******通行的規(guī)則，但是政府緊急命令權(quán)一定要具體化，比如規(guī)定污染達(dá)到什么程度、持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間，都要制定具體的規(guī)定進(jìn)行配套。
現(xiàn)行大氣污染防治法1987年制定，上次修訂是2000年。源頭治理薄弱、管控對(duì)象單一；總量控制范圍小，重點(diǎn)難點(diǎn)針對(duì)不夠；問責(zé)機(jī)制不嚴(yán)，處罰力度不夠，現(xiàn)行法已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。
——環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢
